ORD. N°1915/48

Departamento Jurídico y Fiscalía
Unidad de Pronunciamientos,
Innovación y Estudios Laborales
E 113273 (702) 2022

r
u

48

DICTAMEN N°:
ACTUACIÓN:
Aplica doctrina.
MATERIA:
Recurso de reposición en contra de Dictamen
N°810/15 de 19.05.2022.
RESUMEN:
1.- No procede jurídicamente acoger el recurso de
reposición regulado en el artículo 59 de la Ley
N°19.880, que establece las Bases de los
Procedimientos Administrativos que rigen los actos
de los Órganos de la Administración del Estado,
interpuesto en contra de un Dictamen emitido por la
Dirección del Trabajo.
2.- Se rechaza la reconsideración del Dictamen
N°810/15, de 19.05.2022, por encontrarse la
doctrina sustentada en él ajustada a derecho.
ANTECEDENTES:
1.- Pase N°1033 de 25.10.2022 de Director del
Trabajo.
2.- Pase N°880 de 12.09.2022 de Sr. Sergio
Santibáñez Catalán. Gabinete.
3.-Instrucciones de 24.06.2022 de Jefa de U. de
Pronunciamientos
Innovación y Estudios
Laborales.
4.-Presentación de 26.05.2022, del Sr. Rodrigo
Ugarte, enviada mediante correo electrónico con
misma fecha.
FUENTES:
1.- Constitución Política de la República, artículo 19
N°16, inciso 5°, artículo 63 N°2 y artículo 64 inciso
2°
2.- Código del Trabajo, artículos 314, 320, 324, 6°
inciso 3°, 11 inciso 2°, artículo 43, artículo 82, 178
inciso 1°, 316, inciso final y el Libro IV título IV.
3.- Código Civil, artículo 1.444.
4.- Ley N°19.880, artículos 3° y 59.

5.- DFL N°2 de 1967 del Ministerio del Trabajo y
Previsión Social, artículo 1 inciso 2° letra b).
CONCORDANCIA:
Dictámenes N°810/15 de 19.05.2022; N°3938/33
de 27.07.2018; N°1024/17
de 21.02.2018;
N°3194/84, de 12.07.2017, N°1163/29, de
12.07.2017 y N°2393/59, de 02.06.2017.
SANTIAGO,
04 NOV 2022
DE:

DIRECTOR DEL TRABAJO

A:

SR. RODRIGO UGARTE BOLUMBURU
AV. LOS CONQUISTADORES N°1700 PISO N°16
PROVIDENCIA
rugarte(a_aninat.c1; laluW,aninatcl y mramirez@aninatcl

Mediante solicitud de ANT. ha interpuesto un recurso de reposición, en base
a lo regulado por el artículo 59 de la Ley N°19.880 que establece las Bases de los
Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la
Administración del Estado, impugnando el Dictamen N°810/15 de 19.05.2022.
Luego de plantear una síntesis del contenido y conclusiones de dicho
pronunciamiento jurídico, señala que sobre la existencia de los grupos negociadores
existe un verdadero reconocimiento normativo expreso, particularmente, en materia
de instrumentos colectivos. Cita, en dicho sentido, la norma contenida en el N°16
del artículo 19 de la Constitución Política de la República para sostener que el
Tribunal Constitucional en sentencia definitiva, dictada en causa sobre
requerimiento de inconstitucionalidad Rol N°3.016-16 de 09.05.2016, señaló que la
titularidad para negociar colectivamente recae en todos los trabajadores
"individualmente considerados".
De acuerdo con lo anterior, agrega que la titularidad de negociar
colectivamente no se limita exclusivamente a las organizaciones sindicales, sino
que es un derecho fundamental cuyo ejercicio es naturalmente colectivo, por lo que
no existirían impedimentos constitucionales ni legales para reconocer a la "voluntad
colectiva" de los grupos negociadores, tanto en materia de negociación colectiva
como respecto de la naturaleza de sus acuerdos.
Además, indica que en virtud de una norma específica, el legislador realiza
un reconocimiento de los acuerdos de grupo negociador en el artículo 324 del
Código del Trabajo que precisamente regula a la duración y vigencia de los
instrumentos colectivos. De esta forma, se argumenta que es el legislador laboral
quien estableció una relación género-especie entre el concepto de "instrumento
colectivo" y el "acuerdo de grupo negociador".

2

Por otra parte, sostiene que el ejercicio de la facultad de interpretación
normativa de la Dirección del Trabajo no puede desatender el texto expreso del
artículo 324 del Código del Trabajo, puesto que se contraviene el principio de
interpretación legal que establece el artículo 19 del Código Civil. Y, concluye,
afirmando que el pronunciamiento impugnado no se hace cargo de las menciones
expresas que realiza el Código del Trabajo a la titularidad de los grupos
negociadores y la naturaleza de instrumento colectivo resultante de su negociación,
lo que no permite una interpretación armónica, coherente y consistente del cuerpo
normativo.
Finalmente, solicita se enmiende conforme a derecho el pronunciamiento
impugnado.
Al respecto, cúmpleme informar que la facultad del Director del Trabajo de
interpretar la legislación laboral y reglamentación social se materializa en un acto
que no se encuadra en ninguno de los conceptos de acto administrativo que
contempla el artículo 3° de la Ley N°19.880, lo que hace inaplicable a su respecto
la normativa que regula el recurso de reposición en el artículo 59 de la ley señalada
y cuya interposición está prevista precisamente en contra de los actos
administrativos.
A su vez, la doctrina de este Servicio contenida en Oíd. N°5.570 de
31.10.2018, ha concluido lo siguiente: "Precisado lo anterior, cabe manifestar que
de acuerdo a la doctrina vigente, contenida, entre otros, en Ords. N's 2755/0045,
de 24.05.2016 y 110/11, de 09.01.2004, la facultad de carácter exclusivo que la ley
asigna a la Dirección del Trabajo en orden a interpretar la legislación laboral y
reglamentación social, se materializa en un acto que no se enmarca en ninguno de
los conceptos de acto administrativo que contempla el artículo 3° de la ley 19.880,
toda vez que se trata de una potestad normativa, reguladora, cuyo ejercicio
corresponde que sea desempeñado únicamente por este Servicio.
Sobre dicha base la jurisprudencia administrativa citada sostiene que no es
jurídicamente procedente aplicar a tales actos las normas que regulan e/
procedimiento administrativo previsto en la ley N°19.880.
La conclusión que antecede encuentra su fundamento en la doctrina
sustentada por la Contraloría General de la República en Oficio N°39.353, de 10 de
septiembre de 2003 dirigido al Servicio de Impuestos Internos, entidad fiscalizadora
de igual naturaleza jurídica que la Dirección del Trabajo, por lo que lo resuelto sobre
la materia a su respecto, resulta plenamente aplicable a esta Repartición.
El pronunciamiento referido, en lo pertinente, señala: 'el uso de la atribución
del Servicio de Impuestos Internos, de fijar normas e impartir instrucciones, se
materializa en un acto que no se enmarca en ninguno de los conceptos de acto
administrativo que contiene el artículo 3 0 de Ley N° 19.880, toda vez que se trata
de una potestad normativa, reguladora, cuyo ejercicio corresponde que sea
ponderado exclusivamente por el Servicio.
Por tanto, no resulta aplicable en la especie la regulación del procedimiento
administrativo contenida en Ley N°19. 880m.
Asimismo, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en cuanto al
contenido de la potestad interpretativa de este Servicio, ha reconocido: "Que,
enseguida, la autoridad administrativa tiene la facultad para impartir normas
3

generales e instrucciones para el cumplimiento de la función de fiscalización
(artículo 8°, letra c), D.F.L. N°2, del Ministerio del Trabajo, del año 1967). Y tiene la
facultad de mediante dictámenes, determinar el sentido y alcance de las leyes del
trabajo (artículo 1 0 , inciso segundo, letra b), D.F.L.N°2, del Ministerio del Trabajo,
de/año 1967).
La potestad normativa de los órganos de la administración ha sido validada
por esta Magistratura, en la medida que haya habilitación expresa (STC Rol
N°2324/2012), como ocurre en la especie". Además, el mismo alto tribunal ha
destacado la base constitucional de la potestad para dictar normas y fiscalizar el
cumplimiento de la legislación laboral al sostener: "Que en cuanto a la función de
dictación de normas, así como a la dimensión interpretativa de la legislación laboral
que se adjudica a la Dirección del Trabajo, ellas encuentran base constitucional
orgánica en el artículo 65, numeral 2°, de la Constitución, en cuanto éste es un
servicio público creado por la ley con las funciones y atribuciones descritas. Pero,
sobre todo, tiene base constitucional sustantiva, puesto que la norma laboral debe
aplicarse y ese ejercicio `se rige, en esencia, por las reglas por las que se conduce
la aplicación del Derecho en general; reglas entre las que ocupan un lugar
destacado las de carácter interpretativo' (Montoya Melgar, Alfredo (2014), Derecho
del Trabajo, 35a.edición, Tecnos, Madrid, p.213)" 2 .
En consecuencia, no cabe sino concluir que no es jurídicamente procedente
pronunciarse sobre el recurso de reposición deducido en contra de Dictamen
N°810/15 de 19.05.2022, en conformidad a la normativa contenida en la Ley
N°19.880 que se invoca en la presentación que nos ocupa, debido a que la facultad
de este Organismo de interpretar la legislación laboral y reglamentación social se
materializa en un acto que no se encuadra en ninguno de los conceptos de acto
administrativo que contempla el artículo 3° de la citada ley por lo que no resulta
procedente su revisión invocando los recursos que contempla dicho cuerpo legal.
No obstante lo anterior, y sin que ello implique la resolución del recurso
señalado sino, considerando que sus argumentaciones instan a la reconsideración
del pronunciamiento de que se trata, cumplo con informar a Ud. lo siguiente:
En cuanto a la alegación del recurrente, en el sentido que no comparte la
conclusión de este Servicio cuando señala la presencia de meras referencias
legales sobre la existencia de los grupos negociadores, puesto que, afirma la
existencia de un reconocimiento normativo expreso respecto de la facultad de
representación colectiva del grupo negociador, es preciso señalar que la normativa
vigente no regula un procedimiento de negociación colectiva para los grupos
negociadores. Tal conclusión no está basada en una visión política o ideológica
acerca de cómo debiera interpretarse una norma jurídica determinada, ni tampoco
surge omitiendo normativa existente. Es simplemente la consecuencia lógica que
nace ante la imposibilidad de verificar en nuestro ordenamiento jurídico la regulación
legal de un proceso de negociación colectiva para los grupos negociadores.
En esta perspectiva, cuando en el Dictamen N°810/15 de 19.05.2022 se
concluyó la ausencia de un procedimiento legal para la negociación de los grupos
1 STC de 16.01.2014, Rol N°2.346-12-INA, considerando 36°.
2 STC de 01.10.2015, Rol N°2.671-14-INA, considerando 11°,
4

de trabajadores unidos para el solo efecto de negociar, dicha premisa se justificó en
la lege lata o según la ley existente, sin que este Servicio esté autorizado a normar
un procedimiento tal por el límite que impone el principio constitucional de reserva
de ley.
La restricción para crear un procedimiento de negociación colectiva de los
grupos negociadores tiene un fundamento constitucional, asunto que ya fue
reconocido en Dictamen N°1.163/29 de 13.03.2017, considerando al principio de
reserva legal, al establecer que "(...) excede las facultades de esta Dirección del
Trabajo el determinar a qué tipo de procedimiento de negociación colectiva y en qué
forma podrían acceder los grupos negociadores o de trabajadores que se unen para
el solo efecto de negociar. Si esta autoridad se atribuyera estas facultades estaría
infringiendo normas constitucionales contenidas en los artículos 6, 7, 19 N°16 y 63
N°s 2 y 4, y, por ende, incurriendo en un acto susceptible de sancionarse con
nulidad, originando las responsabilidades y sanciones para la autoridad que
incurriera en esta infracción."
Por su parte, el inciso 5° del N°16 del artículo 19 de la Constitución Política
de la República consagra que: "La negociación colectiva con la empresa en que
laboren es un derecho de los trabajadores, salvo los casos en que la ley
expresamente no permita negociar. La ley establecerá las modalidades de la
negociación colectiva y los procedimientos adecuados para lograr en ella una
solución justa y pacífica. La ley señalará los casos en que la negociación colectiva
deba someterse a arbitraje obligatorio, el que corresponderá a tribunales especiales
de expertos cuya organización y atribuciones se establecerán en ella".
En este sentido, opera el principio de reserva absoluta de ley por cuanto
solamente el legislador puede establecer las modalidades y procedimientos
adecuados para que la negociación colectiva logre una solución justa y pacífica, en
relación con el N°2 del artículo 63 de la Carta Fundamental. Justifica la anterior
conclusión lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 64 de la Carta Magna, al marginar
del procedimiento de delegación de facultades legislativas a las materias propias de
nacionalidad, ciudadanía, elecciones, plebiscitos y las cuestiones comprendidas en
las garantías (o derechos) constitucionales—como es la negociación colectiva—así
como los asuntos que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales o de
quórum calificado.
Asimismo, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional es posible
observar un reconocimiento a una reserva legal reforzada, mediante la cual se exige
que toda disposición legal que habilite a la Administración a intervenir en la
regulación del ejercicio de un derecho fundamental, deba cumplir con dos requisitos:
"determinación" y "especificidad". Destaca el alto tribunal: "40°. Que, en este sentido
es necesario reiterar el criterio que ha sostenido este Tribunal en cuanto a que las
disposiciones legales que regulen el ejercicio de estos derechos, deben reunir los
requisitos de 'determinación' y `especificidad'. El primero exige que los derechos
que puedan ser afectados se señalen, en forma concreta, en la norma legal; y el
segundo requiere que la misma indique, de manera precisa, las medidas especiales
que se pueden adoptar con tal finalidad. Por último, los derechos no podrán ser

5

afectados en su esencia, ni imponerles, condiciones, tributos o requisitos que
impidan su libre ejercicio." 3
De esta forma, al no existir una norma legal que haya habilitado a la
Administración a regular el ejercicio del derecho fundamental a la negociación
colectiva respecto de los grupos negociadores, es lógico concluir que no se cumplen
ninguno de los requisitos jurisprudenciales de determinación ni especificidad, desde
que no existe norma legal alguna que haya reconocido claramente que la
Administración está habilitada para regular el ejercicio de la negociación colectiva
para los grupos negociadores, ni tampoco hay una normativa que indique con
precisión qué medidas especiales se autorizan a adoptar respecto de dicho derecho
fundamental.
Además, los autores han reconocido en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional una posición abiertamente contraria a la remisión normativa del
legislador a la Administración para que regule el ejercicio de derechos
fundamentales, sin pautas objetivas sujetas a control conforme a las cuales el
órgano estatal se someterá. 4 Y ese es el escenario que se arriesga si se llega a
considerar que es la Dirección del Trabajo el órgano que debe completar el vacío
normativo debido a la ausencia de un procedimiento de negociación colectiva de los
grupos negociadores. Dicho razonamiento significaría que el legislador otorgó una
potestad discrecional amplia e indeterminada a este Servicio, cuestión que el
Tribunal Constitucional ha interpretado deviene en una normativa inconstitucional.5
Ahora bien, el argumento que entrega el recurrente respecto al
reconocimiento al grupo negociador que hace el artículo 324 del Código del Trabajo
no es suficiente para desde ahí desprender la existencia de toda una regulación de
un procedimiento de negociación colectiva para los grupos negociadores.
Al mismo tiempo, no solo el artículo 324 ya mencionado se refiere a los
grupos negociadores, también lo hacen las siguientes disposiciones legales
contenidas en el Código del Trabajo: a) el inciso 30 del artículo 6°, b) el inciso 2° del
artículo 11, c) artículo 43, d) artículo 82, e) inciso primero del artículo 178 y f) inciso
final del artículo 316. Sin embargo, de este conjunto de normas la mayoría hace
referencia a los acuerdos de grupo negociador, pero nada dicen respecto al
procedimiento legal que permitiría obtener dichos acuerdos, luego, en base a esta
realidad normativa no se puede inferir que existe una regulación normativa propia,
específica y sistemática del procedimiento de negociación colectiva de los grupos
de trabajadores. El mandato constitucional es claro en señalar que corresponde al
legislador establecer el procedimiento y modalidades a través de las cuales se
ejerza la negociación colectiva con la finalidad de obtener una solución justa y
pacífica, sin embargo, para el grupo negociador el legislador no contempla un
procedimiento como ya se ha reiterado anteriormente.
En esta perspectiva, los artículos del Código del Trabajo citados en forma
precedente y que hacen mención a los acuerdos de grupos negociadores, en todos
3 STC de 26.06.2001 Rol N°325-01 considerando 40 0 .

4 Cordero Vega, Luis. "Videovigilancia e intervención administrativa.
Las cuestiones de legitimidad"
En Revista de Derecho Público, Volumen N°70. Pp.364-365.
5 íbid.

6

los casos hacen una distinción con otros tipos de pactos como ocurre con los
contratos y convenios colectivos y fallos arbitrales, los que si poseen un desarrollo
normativo que los regula.
Asimismo, el artículo 320 del Código del Trabajo en sus incisos 1° y 2°
establece que: "Art.320.1nstrumento colectivo. Instrumento colectivo es la
convención celebrada entre empleadores y trabajadores con el objeto de establecer
condiciones comunes de trabajo y remuneraciones u otros beneficios en especie o
en dinero, por un tiempo determinado, de conformidad a las reglas previstas en este
Libro.
El laudo o fallo arbitral dictado según las normas de los artículos 385 y
siguientes de este Código también constituye un instrumento colectivo".
Como es dable observar, uno de los elementos esenciales6 de todo
instrumento colectivo es que la convención sea celebrada "(...) de conformidad a
las reglas previstas en este Libro", es decir, el Libro IV del Código del Trabajo de la
"Negociación Colectiva", en donde no se contiene una regulación para la
negociación colectiva de los grupos de trabajadores organizados para el solo efecto
de negociar, por dicho motivo falta un elemento esencial en el acuerdo de grupo
negociador para considerarlo como un instrumento colectivo, por ello, bien dice el
Dictamen impugnado N°810/15 de 19.05.2022 que: "(...) el legislador solo ha
tipificado dos procedimientos de negociación, los cuales se encuentran destinados
en su ejercicio exclusivamente a uno o más sindicatos, en tanto depositarios de la
voluntad colectiva de sus afiliados.", al hacer referencia a la negociación colectiva
no reglada establecida en el artículo 314 del Código del Trabajo y a la negociación
colectiva reglada regulada en el Título IV del Libro IV del Código del Trabajo.
Por otra parte, sostener que la sola mención que hace el artículo 324 del
Código del Trabajo a los acuerdos de grupo negociador es suficiente base para
entender que la ley configuró un procedimiento de negociación colectiva y la
existencia de un instrumento colectivo, es emplear un criterio literal de interpretación
que no considera que la norma del artículo 324 del Estatuto Laboral tiene como
objeto señalar cual es la duración y vigencia de los instrumentos colectivos, por lo
tanto, desatiende que el artículo 320 del Código del Trabajo— el que si otorga un
concepto legal de instrumento colectivo— impide subsumir dentro de la definición
que describe a los acuerdos de grupo negociador tal como se dijera anteriormente.
Sin embargo, debe añadirse que el criterio literal para interpretar el artículo
324 del Código del Trabajo pasa por alto que la materia tratada se refiere al ejercicio
de un derecho consagrado por la Carta Magna como es la negociación colectiva y,
en consecuencia, no estamos interpretando un mero procedimiento legal por lo que
tal derecho fundamental no debe ser infravalorado.
Así las cosas, recordar el ámbito en el que nos posicionamos en este análisis,
debe servir para descartar criterios de interpretación que nos alejan de la
hermenéutica correcta de los derechos fundamentales en una sociedad
democrática, en tanto que el literalismo impide la aplicación de los criterios de
interpretación finalistas que optimizan a los derechos fundamentales, como ocurre
6 En conformidad con el artículo 1.444 del Código Civil.

7

con el principio pro homine, norma más favorable, fuerza expansiva de los derechos,
etc.
Desde esta perspectiva, debe destacarse el propósito del constituyente al
delegar en el legislador la regulación de las modalidades y procedimientos de la
negociación colectiva, porque según lo preceptuado en el inciso 5° del N°16 del
artículo 19 de la Constitución Política de la República, la finalidad es lograr en la
negociación colectiva una solución justa y pacífica.
Por esta razón, entender que los grupos negociadores pueden ceñirse
putativamente por los procedimientos de negociación colectiva que el legislador
regula para las organizaciones sindicales, representa la aplicación forzada de una
normativa que contiene un conjunto de facultades, derechos y obligaciones
establecida para ser ejercida por un cuerpo intermedio como son las organizaciones
sindicales, dotadas de potestades y características específicas que las distinguen,
como ser: su existencia permanente y representación de los trabajadores en la vida
laboral en la empresa, el control del sindicato en el cumplimiento de lo pactado en
representación de los trabajadores, el directorio sindical representa en forma
permanente al sindicato y sus afiliados ante la empresa y ante los tribunales de
justicia por el solo ministerio de la ley, se financia con las cuotas pagadas por los
afiliados, tiene personalidad jurídica, domicilio y patrimonio propio, los trabajadores
se afilian y aceptan regirse por las normas estatutarias, es el sujeto histórico que
tanto la normativa nacional como la internacional han reconocido como expresión
y ejercicio de la libertad sindical, entre otras.7 Conjunto de prerrogativas y
características que no poseen los grupos negociadores.
De esta forma, cuando se interpreta que el ejercicio del derecho fundamental
a la negociación colectiva— bajo las modalidades y procedimientos que el legislador
ha previsto para las organizaciones sindicales—, pueden ser utilizados por los
grupos negociadores que carecen de las potestades de las organizaciones
sindicales, la finalidad que persigue el constituyente de lograr una solución justa y
pacífica a través de la negociación colectiva se ve en riesgo. Por eso la importancia
de desechar una interpretación literalista del artículo 324 del Código del Trabajo
para que el principio de supremacía constitucional tenga una aplicación en este caso
concreto.
Es por lo anterior, que mientras no exista una regulación legal sobre la
materia, las conclusiones contenidas en el Dictamen impugnado N°810/15 de
19.05.2022, en el sentido que los grupos negociadores solo pueden desarrollar
procedimientos de negociación de carácter atípico a consecuencia de la inexistencia
de normas legales que regulen dicho aspecto, así como, el razonamiento que
reconoce la inhabilidad de este Servicio para normar el ejercicio de la voluntad
colectiva de los grupos negociadores, deberán permanecer inalteradas.
En consecuencia, sobre la base de las consideraciones formuladas y
disposiciones normativas citadas, cumplo con informar a usted que:

7 Parte de contraste contenido en la STC de 09.05.2016 Rol N°3.016 (3.026)-16.
8

1.- No procede jurídicamente acoger el recurso de reposición regulado en
el artículo 59 de la Ley N°19.880, que establece las Bases de los Proced
imientos
Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del
Estado,
en contra de un Dictamen emitido por la Dirección del Trabajo.
2.- Se rechaza la reconsideración del Dictamen N°810/15, de 19.05.2022,
por encontrarse la doctrina sustentada en él ajustada a derecho.

Saluda atentamente a Ud.,

DIRECCIÓN DEL TRABAJO

,

ABLO ZENTENIO,MUNOZ
ABOGPif0
s
/
DIRECTOR DEL TRABAJO

L,B F,31A0Iy
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- Sr. Subsecretario del Trabajo

9

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